黄业斌：《广东省农村集体资产管理条例》宣讲提纲

广东省人大常委会副主任 黄业斌（2016年6月21日）

同志们： 

　　大家好！《广东省农村集体资产管理条例》已于2016年5月25日经省第十二届人大常委会第二十六次会议修订通过，将于2016年7月1日起施行。根据省第十二届人大常委会的有关工作规定和通行做法，今天我们召开宣讲会，由我对条例修订的主要情况和重点内容向大家作了介绍，一会海光副省长还要做贯彻部署，目的就是通过学习，深刻领会修订条例的立法精神和新的规定，进一步形成共识，提高贯彻实施的自觉性，以保证条例得到正确和顺利的实施。下面，我重点谈三个方面： 

　　一、认真领会修订条例的必要性和重要意义 

　　我省1996年制定的《广东省农村集体资产管理条例》，至今已施行20年，对规范我省农村集体资产管理、保护集体资产所有者和经营者的合法权益、发展壮大农村集体经济、增加农民收入，以及促进农村社会经济的发展发挥了重要作用。截止2015年，我省20个地级市（不含深圳）23009个集体经济联合社、217141个经济合作社两级集体资产总量4799.7亿元（不含资源性资产），位居全国第一。其中，经济联合社一级集体资产3219.3亿元、占总量的67%，经济合作社一级集体资产1580.4亿元、占33%。我省农村集体资产主要集中在珠三角地区，占全省农村集体资产总量的89% 。集体经济组织经营总收入781.9亿元、纯收入481.6亿元，并呈现逐年增长的趋势。据2010-2013年统计数据，我省在农村集体资产在体量巨大的情况下，农村集体总资产年均增长仍达6%，实现了保值增值。 

　　随着我国有关农村集体资产的相关法律制度不断健全，城镇化进程不断加快、农村综合体制改革不断深化，原条例已不能适应当前农村形势的变化。笼统地讲，一方面，与国家相关法律规定存在不一致的地方，与全面深化改革发展重大举措存在不衔接的问题。另一方面，原条例规定无法适应新型势下农村集体资产管理与监督需要。如，原条例关于农村集体资产管理与监督的规定过于简单，制度设计不够完善，难以满足农村集体经济组织成员对集体资产经营管理的知情权、决策权的诉求，完善内部民主管理、民主监督等立法需求愈发显现出来。 

　　目前全国共有16个省市先后出台了农村集体资产管理条例。其中，黑龙江、北京、吉林、重庆、甘肃、河北、陕西、辽宁、湖北等9个兄弟省市已经对集体资产管理条例进行了修订。我省是农村集体资产大省，对1996年制定的《广东省农村集体资产管理条例》进行修订条件成熟、时机适宜、非常必要，意义重大。 

　　第一，修订条例是推进依法治省的需要。党的十八大提出“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”；三中全会决定提出“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作”；四中全会决定要求“创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护”；中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出要“完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护”。新形势下，我省农村集体资产管理问题已经成为群众最关心最直接最现实的利益问题之一，已经上升为依法治理的重要议题，有必要通过法治手段、运用法治方式进一步规范集体资产经营管理与监管，推进农村集体资产经营管理法治化、规范化、常态化，切实依法维护农村集体经济组织成员合法权益，发展壮大集体经济。为此，修订本部条例，规范农村集体资产经营管理行为，发挥法规的引领推动作用，对保障集体资产所有者和经营者的合法权益，促进农村集体经济发展，产生的影响将是积极而深远的。 

　　第二，修订条例是解决农村治理突出问题、维护农村社会稳定的需要。随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快，我省农村集体资产不断发展壮大，当前的农村社会形态与改革开放前相比已发生翻天覆地的变化，农村治理结构也发生了较大转变，近年来农村社会出现许多新情况、新问题，主要体现在：一是一些农村集体资产管理人权力过于集中，集体资产被贪污、挪用、侵占、损害、挥霍浪费等现象时有发生；二是农村与城市的界限被打破，新迁入村民自治组织的村民与原集体经济组织的成员混合居住，对集体资产的使用、收益、分配等矛盾增多；三是农民对集体资产经营管理的知情权、决策权的诉求越来越强烈，对公平、公正的呼声越来越高；四是农村集体经济组织内部管理不够规范，集体资产运营内部民主决策、民主监督等机制不够健全，外部监督不够充分，存在集体资产流失漏洞和损害农民利益等现象。有必要通过修订条例，进一步规范农村集体资产的经营管理与监督，建立健全集体资产民主决策、民主管理和资产公开等制度，维护农民的合法权益，维护农村社会和谐稳定。 

　　第三，修订条例是与国家相关法律衔接的需要。2000年以后，国家相继出台了一系列涉及农村集体资产管理的重要法律、法规，如2003年施行了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年修订了《中华人民共和国土地管理法》、2007年施行了《中华人民共和国物权法》等，对农村集体资产的管理主体、集体资产的范围、农用地的发包、土地使用权的流转等内容作出了相应的规定，为维护国家法制统一，更好地实施上位法，修订条例的现实需要也十分迫切。 

　　二、认真学习了解条例的主要内容、重点亮点和创新点 

　　农村集体资产管理条例的修订跟紧形势任务的发展需要，立足实践、总结实践，力求解决问题。在此，我就条例的主要内容、重点、亮点和创新点作个说明，以便大家学习贯彻。 

　　（一）主要内容 

　　修订通过的新条例为7章42条，分别对总则、资产产权、管理组织、资产经营、指导监督、法律责任、附则作了规定。1996年制定的原条例为7章28条，分为总则、资产产权、资产评估、资产经营、资产管理、法律责任和附则。修订条例时作了通盘考虑进行整体修订，对章节作了较大调整，增加了14条法规规定，我们可以通过对比，来了解修订的主要内容：第一，新条例将原条例资产评估一章并入资产经营一章，将资产管理一章调整为管理组织，并增加指导监督一章，相比原条例体例更完整、结构更合理、内容更全面。第二，新条例重在赋予农村集体经济组织对集体资产自主经营管理的法律地位，突出农村集体经济组织为资产管理主体，侧重于完善民主管理、民主决策和民主监督制度机制，规范其自主经营管理行为，规定更为明确和具体。第三，新条例尊重长期以来形成的农村集体资产现有的组织形式和管理模式，尊重被农村集体经济组织成员普遍接受和认同的经营实际，对农村集体资产经营放权、撤限，将政府的监督管理定位在强化服务上，更加符合农村集体资产管理的实际需要。第四，新条例对农村集体经济组织章程、成员大会和成员代表会议、监事机构和理事机构的权利职能、相互关系、运作方式等作了明确规定，对政府有关部门的监督管理规定了具体情形、相应方法，更容易操作等。 

　　（二）重点与亮点 

　　本次对农村集体资产管理条例的修订，有不少重点与亮点： 

　　1.明确规范主体与管理体制。为与《宪法》《民法通则》《农业法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律保持一致，将农村集体资产管理的主体由原《条例》的“农村社区合作经济组织”统一表述为“农村集体经济组织”。同时，条例第四条规定了农业行政主管部门、乡镇政府、街道办事处及其他有关部门的管理监督职责，以进一步明确政府职责，并在第五条和第七条中规定了农村集体资产管理原则方法等。 

　　2.进一步明晰条例适用范围。条例第二条规定了适用范围，即：“条例适用于本省行政区域内农村集体资产的管理活动。”“条例所称农村集体资产，是指属于农村集体经济组织成员集体所有的资产。”同时规定：“乡镇人民政府改为街道办事处或者村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行”，以满足农村集体资产发展的需要，又确保农村集体资产管理的延续性。至于其他性质的集体资产，均由合同法等经济类法律规范和保障。 

　　3.优化资产权属争议处理方式。对于集体资产权属争议的处理，条例从我省实践出发，针对现实中不同类型的农村集体资产权属纠纷，设置了不同的处理规则。对于一般的资产产权争议，引导有关争议当事人通过“自主协商—基层调解—诉讼”的民事法律纠纷解决途径解决争议，体现了层级化解矛盾的基本思路。对于涉及土地等自然资源所有权、使用权的权属争议，《物权法》、《土地管理法》《森林法》等已有处理程序机制的规定，则按照有关法律、法规执行，进一步将资产产权争议的解决纳入法治的轨道。 

　　4.完善自主管理与监督机制。为进一步完善自主管理组织的制度机制，条例第三条规定：“农村集体资产由农村集体经济组织代表本组织全体成员行使所有权，并以本组织的名义依法自主经营管理”；第十二条规定了组织章程应当载明的事项，第十三条、第十四条分别明确了成员大会、成员代表会议决定的事项，第十六条、第十七条规定了管理机构和监督机构的职责，充分保障成员的知情权、参与权、决策权等。 

　　5.设置成员代表比例和人数。针对群众反映比较突出的成员代表人数过少、缺乏代表性的问题，第十二条第二款对农村集体经济组织成员代表的比例和人数作了最低限度规定，要求“成员代表的比例一般不得低于本集体经济组织成员总人数的百分之三，人数一般不得少于十五人”，避免以少数“成员代表”的决定代替民主决策的行为，第三款规定了成员大会和成员代表会议的议事程序和办法，将我省健全民主决策机制的具体实践经验上升为法规规定。 

　　6.重点规范集体资产经营管理。条例第十九条、第二十条规定了资产管理制度与财务会计管理制度，进一步健全集体资产民主管理机制；条例第二十三至第二十五条规定了农村集体经济组织的自主经营权和农村集体资产经营规范，进一步保障集体经济组织自主经营、自主决定经营方式，规范农村集体资产经营活动；条例第二十七条至二十九条规定了委托第三方进行可行性研究及资产评估的要求，进一步规范集体资产投资行为等，切合农村集体资产经营的重点环节作了重点规范。 

　　7.引导农村集体资产公开交易。针对信息化不断加速发展的趋势，条例第三十二条第一款规定：“县级人民政府应当建立健全农村集体资产交易服务平台，完善交易规则和相关制度，规范农村集体资产交易活动。”旨在进一步强化政府对资产交易活动的指导和服务，引导农村集体资产公开交易。 

　　8.完善农村集体资产评估制度。条例第二十八条对农村集体资产应当进行价值评估的五种情形作了具体规定，第二十九条对价值评估异议的处理机制作了比较细致的完善，体现农村集体经济组织自治，促使农村集体资产管理中常见的突出问题在集体经济组织内部得到合理合法的解决。 

　　9.强化政府服务指导职能作用。为强化政府的服务和指导职能作用。条例第三十一条规定“县级以上人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当掌握农村集体资产管理状况和集体经济组织基本情况，了解农村集体经济发展动态，做好指导监督工作”，以促使政府对农村集体资产管理工作进行科学指导和精准服务。为了避免非法干预农村集体经济组织的自主经营权，条例较谨慎地设置行政机关事前监督的条款，并重点强化事后监督。如，针对农村集体经济组织在换届选举后，频繁出现理事机构和监事机构主要负责人及财务人员离任时拒不移交印章、会计账簿等资料的现象，条例第三十五条强化了政府层面对集体经济组织换届选举工作的监督作用，并在第三十九条中明确了相应的处理措施。此外，条例规定县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处“对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理”，完善了纠错机制等。 

　　10.有针对性地设置法律责任。条例对一般主体因违反本条例规定侵占农村集体资产而应承担的一般民事法律责任进行了规定，同时，强化了农村集体经济组织管理人员的违法责任，赋予县级以上人民政府有关部门或者乡镇人民政府、街道办事处适当、科学的法定处置权能，如责令限期改正、建议暂停职务或者予以罢免等；对于造成损失的，由负有责任的人员承担赔偿责任；构成犯罪的，则依法追究刑事责任。此外，条例还规定了国家行政机关及工作人员的违法责任以及检举保护。 

　　（三）主要创新点 

　　我省本次修订通过农村集体资产管理条例，在全国虽然不是先行和唯一的，但在时间和内容上看，都属于最新的地方性法规，兄弟省市最近制定的同类法规是浙江省于2015年12月30日出台的《浙江省农村集体资产管理条例》。相比浙江省条例和其他省市的条例，我省修订的新条例在政策支持、促进稳定、引领改革等方面有不少创新，体现在相关条款中： 

　　1.首创税费优惠情形，减轻集体经济组织负担。条例第十条规定了农村集体经济组织办理非交易性质的产权变更登记手续的，县级以上人民政府及其有关部门应当免收相关费用，可以按照国家有关规定适用税收优惠等政策的情形，促进解决我省集体资产产权主体不明、产权登记不规范等问题，鼓励集体经济组织积极申报登记并减轻其负担，推进农村集体产权制度改革，促使农村集体资产发展壮大。 

　　2.专门细化公开制度，促使集体资产稳定发展。条例第二十一条对农村集体资产经营管理情况的公开作了具体规定，第二十二条对公开不及时、不完整有异议的救济途径作了规定，并规定了相关法律责任。公开制度机制虽然不是我省的独创，但我省直接通过地方性法规规定了公开的8项具体事项，体现了“精细立法”的要求，有利于保障成员知情权、监督权的同时，减少相关矛盾，促进农村稳定。 

　　3.与改革发展相衔接，充分发挥引领推动作用。党的十八届三中全会对构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利等提出了要求，2014年12月，经国务院同意，农业部、中央农办、国家林业局联合印发了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，在全国开展股份权能改革试点工作，重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权等方面开展试点，我省和一些兄弟省（市、区）已经探索了一些成功经验，为适应发展需要，与改革相衔接，条例第六条对建立现代产权制度、第三十条对引入管理人才、第三十七条对探索股份权能改革都作了相关规定。指引性条款体现与改革相衔接的立法思路要求，也为我省下一步的农村集体产权制度改革和集体经济发展指明方向。 

　　三、扎实抓好条例的宣传贯彻工作 

　　第一，要切实做好学习宣传工作。知法是执法、守法的基础和前提。当前，各级政府及其有关部门要切实抓好学习和宣传贯彻工作。要精心组织，周密安排，加强对管理或者服务相对人、社会公众的宣传，本部条例是专门针对农村集体资产管理的，一定要把宣传对象重点放在广大农村，面向农村集体经济组织成员，用人民群众喜闻乐见的形式搞好宣传，使他们全面了解、准确掌握条例的内容，自觉守法、理性用法、监督执法。新闻媒体要与时俱进，运用丰富多彩的方式做好宣传工作。通过广泛学习宣传，在全社会营造实施条例的良好氛围。 

　　第二，要切实做好贯彻实施工作。各级政府和有关部门要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识、提高依法行政能力的关键。条例赋予了各级政府和有关部门的职责，各级政府和有关部门的负责人，尤其是各级领导，要全面准确把握条例的规定，在法定的职责范围内积极履行职责，及时根据条例规定搞好建章立制，全面做好完善配套措施的工作。具体承担集体资产管理工作的部门，要在省人大组织报告会的基础上，采取多种形式，开展对本部门工作人员的培训，切实提高履行法定职责的能力和水平；要以条例为标准转变观念、改进工作，不折不扣落实好条例的各项规定。 

　　第三，要切实做好监督推动工作。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。修订出台本部条例，为加强农村集体资产管理提供了更具体明确的法律依据。各级人大要加强对条例执行情况的监督检查，支持政府和有关部门依法履行职责；各级政府要切实履行好条例规定的职责，认真组织协调解决实施过程中出现的问题；集体资产管理行政主管部门要依法明确职责，做好集体资产管理的指导和监督工作，保障条例的有效贯彻。 

　　同志们，条例贯彻实施的任务很重，还有很多工作要做，希望各级政府和有关部门带头把条例学习好、宣传好、贯彻好，促使集体资产规范化管理，实现条例修订的立法目的和宗旨，为我省实现“三个定位、两个率先”目标做出积极的贡献。 

　　谢谢大家！